一
、糧食最低收購價政策不完善，財政的負擔加重
、效率下降

　　糧食最低收購價政策調動農民生產糧食積極性的作用顯而易見，但由此造成的高額財政成本也是一個不爭的事實。對東部某省一主產縣（市）的調查顯示：2005年
，在當地財政支持下
，該市國有糧食企業按每公斤1、33元的價格托市收購小麥，卻遭受每公斤小麥虧損0

、09元的損失；收購價和保管費相加後每公斤粳稻的收購成本為2
、0元，虧0
、24元；其他稻穀每公斤虧損0
、2元；全年該市總虧損2000萬元。而2006年nian小xiao麥mai由you中zhong央yang儲chu備bei糧liang管guan理li總zong公gong司si收shou購gou
，地di方fang財cai政zheng不bu承cheng擔dan虧kui損sun責ze任ren，若ruo出chu現xian虧kui損sun
，則ze由you中zhong央yang財cai政zheng承cheng擔dan。目mu前qian，該gai省sheng遺yi留liu的de糧liang食shi政zheng策ce性xing虧kui損sun掛gua賬zhang還hai高gao達da100多億元。該省4家被調研的企業中有3家認為，2006niandetuoshishougoujiangzaochengxinyilunkuisunguazhang。jugaishengyouguanbumenfanying，gaishengdeyixienongminyinjiagaojiangbenlaichuzaijiazhongdeliangshiyemaigeileguojia，gengjiazhonglecaizhengfudan。

　　政府之所以選擇並堅持現行最低收購價政策，除了價格支持政策在穩定糧食生產、確(que)保(bao)糧(liang)食(shi)安(an)全(quan)方(fang)麵(mian)比(bi)較(jiao)有(you)力(li)之(zhi)外(wai)，關(guan)鍵(jian)在(zai)於(yu)政(zheng)府(fu)在(zai)政(zheng)策(ce)選(xuan)擇(ze)方(fang)麵(mian)存(cun)在(zai)路(lu)徑(jing)依(yi)賴(lai)現(xian)象(xiang)。直(zhi)接(jie)將(jiang)加(jia)入(ru)世(shi)貿(mao)組(zu)織(zhi)之(zhi)前(qian)實(shi)行(xing)的(de)糧(liang)食(shi)保(bao)護(hu)價(jia)收(shou)購(gou)政(zheng)策(ce)加(jia)以(yi)改(gai)造(zao)，沿(yan)用(yong)既(ji)有(you)的(de)國(guo)有(you)糧(liang)食(shi)企(qi)業(ye)收(shou)購(gou)渠(qu)道(dao)

，主(zhu)要(yao)采(cai)取(qu)限(xian)定(ding)時(shi)間(jian)、劃定區域、放(fang)開(kai)收(shou)購(gou)等(deng)邊(bian)際(ji)性(xing)創(chuang)新(xin)措(cuo)施(shi)，轉(zhuan)換(huan)為(wei)最(zui)低(di)收(shou)購(gou)價(jia)政(zheng)策(ce)，這(zhe)種(zhong)製(zhi)度(du)創(chuang)新(xin)的(de)淨(jing)收(shou)益(yi)高(gao)。盡(jin)管(guan)現(xian)行(xing)最(zui)低(di)收(shou)購(gou)價(jia)政(zheng)策(ce)加(jia)重(zhong)了(le)財(cai)政(zheng)負(fu)擔(dan)
，增(zeng)加(jia)了(le)製(zhi)度(du)運(yun)行(xing)成(cheng)本(ben)

，但(dan)製(zhi)度(du)創(chuang)新(xin)的(de)淨(jing)收(shou)益(yi)仍(reng)然(ran)大(da)於(yu)零(ling)，故(gu)該(gai)項(xiang)政(zheng)策(ce)在(zai)一(yi)定(ding)時(shi)間(jian)內(nei)仍(reng)可(ke)能(neng)延(yan)續(xu)。

　　二
、糧食儲備規模過高，財政支出過多

　　中國農民有著傳統的自種口糧及自儲糧食的習慣
，因此，占人口總數近60%的農民的糧食安全是有保障的。按照國際公認的儲備糧占全年消費量17%～18%的糧食安全儲備標準
，中國對非農業人口的糧食安全儲備約為350億公斤
，加上國內正常糧食缺口250億公斤左右，保證國家糧食安全的總儲備規模應為600億公斤左右。但是，2001～2005年
，中國的中央和地方糧食儲備規模大多高於應儲規模1/4以上，2005年更是高達2/3以上。按聯合國糧農組織提出的糧食安全儲備標準及2010年、2020年的國內糧食消費量預測，中央和地方糧食儲備規模分別應為880億～930億公斤、960億～1000億公斤，即使考慮大國效應和中國糧食市場有待完善，適當提高儲備率，也比有關部門確定的中國2010年和2020年的糧食安全儲備目標低不少。由此可見，中長期中國的糧食安全目標定得過高，將給今後國家財政增加不必要的沉重負擔。

　　糧食儲備規模之所以過高

，一方麵，是因為受到糧食市場並未完全統一、現代糧食物流體係尚未形成等客觀因素的影響；另一方麵
，是因為還存在一些涉糧企業和部門構成的利益“小集團”

，其影響糧食儲備政策的集體行動能力遠高於原子型的廣大納稅人以及一些由非糧食部門組成的“大集團”，致使糧食儲備資源的配置難以趨向帕累托最優狀態。

　　三、儲備糧分級管理體製存在缺陷

　　中央、地方分級糧食儲備製度，其實是延續過去的製度安排。20世紀90年代初之所以要出台分級安排的糧食儲備製度，主要有兩個原因：一是與當時中國糧食市場發育很不充分，地區之間尚未真正建立起統一
、開放的糧食市場體係有很大的關係；二er是shi當dang時shi中zhong央yang財cai政zheng收shou入ru占zhan全quan國guo財cai政zheng收shou入ru的de比bi重zhong很hen低di，中zhong央yang不bu願yuan意yi獨du立li承cheng擔dan調tiao控kong全quan國guo糧liang食shi市shi場chang的de責ze任ren。但dan是shi，目mu前qian情qing況kuang變bian化hua很hen大da，繼ji續xu沿yan用yong中zhong央yang和he地di方fang分fen級ji儲chu備bei糧liang食shi的de製zhi度du，在zai實shi際ji運yun行xing過guo程cheng中zhong容rong易yi削xue弱ruo糧liang食shi儲chu備bei的de調tiao控kong能neng力li，使shi其qi本ben應ying發fa揮hui的de作zuo用yong大da打da折zhe扣kou。一yi方fang麵mian，在zai全quan國guo糧liang食shi市shi場chang統tong一yi的de情qing況kuang下xia，短duan缺que或huo“賣糧難”都dou將jiang是shi全quan國guo性xing現xian象xiang
，不bu會hui限xian於yu局ju部bu地di區qu
，這zhe種zhong製zhi度du安an排pai會hui造zao成cheng資zi源yuan的de浪lang費fei。另ling一yi方fang麵mian
，每mei個ge區qu域yu內nei同tong時shi設she有you中zhong央yang儲chu備bei糧liang和he地di方fang儲chu備bei糧liang，必bi然ran會hui發fa生sheng利li益yi矛mao盾dun

，影ying響xiang儲chu備bei糧liang調tiao控kong作zuo用yong的de充chong分fen發fa揮hui。當dang糧liang食shi供gong不bu應ying求qiu時shi
，地di方fang政zheng府fu考kao慮lv的de不bu是shi拋pao售shou地di方fang儲chu備bei糧liang以yi平ping抑yi市shi場chang
，而er是shi為wei了le確que保bao地di方fang糧liang食shi安an全quan增zeng加jia或huo補bu充chong地di方fang儲chu備bei糧liang，加jia劇ju了le糧liang食shi市shi場chang的de緊jin張zhang

；而當糧食供大於求時，地方政府為了減少自身的財政支出，考慮的是盡可能多地增加中央儲備糧。例如，1993～1995年(nian)，中(zhong)國(guo)糧(liang)食(shi)市(shi)場(chang)呈(cheng)現(xian)緊(jin)張(zhang)局(ju)麵(mian)，盡(jin)管(guan)國(guo)家(jia)動(dong)用(yong)儲(chu)備(bei)糧(liang)以(yi)支(zhi)持(chi)糧(liang)食(shi)部(bu)門(men)掛(gua)牌(pai)限(xian)價(jia)銷(xiao)售(shou)，但(dan)許(xu)多(duo)地(di)方(fang)卻(que)在(zai)這(zhe)個(ge)時(shi)候(hou)出(chu)台(tai)建(jian)立(li)和(he)充(chong)實(shi)地(di)方(fang)糧(liang)食(shi)儲(chu)備(bei)的(de)政(zheng)策(ce)
，例(li)如(ru)
，江(jiang)蘇(su)省(sheng)在(zai)1993年底為貫徹國家平抑市場糧油價格的決定
，提出要“充實儲備
，凡是儲備不足或沒有到位的，要迅速采取補救措施”。而1996nianhou
，liangshiguosheng，xuyaojiaqiangliangshichubeishi，difangqueyoubujiji
，fenfenyaoqiuzhongyanglaishougou。difangliangshichubeidezhexienixiangcaozuoxingwei，budanbunengfahuihaoliangshichubeidetiaokongzuoyong
，fanerhuiyingxiangzhongyangchubeiliangdetiaokongxiaoguo（王健
，2004）。2003～2004年(nian)，再(zai)度(du)發(fa)生(sheng)中(zhong)央(yang)和(he)地(di)方(fang)的(de)逆(ni)向(xiang)調(tiao)控(kong)行(xing)為(wei)。在(zai)市(shi)場(chang)糧(liang)價(jia)開(kai)始(shi)不(bu)斷(duan)上(shang)漲(zhang)之(zhi)時(shi)，中(zhong)央(yang)政(zheng)府(fu)設(she)法(fa)運(yun)用(yong)多(duo)種(zhong)手(shou)段(duan)穩(wen)定(ding)糧(liang)價(jia)
，而(er)地(di)方(fang)政(zheng)府(fu)不(bu)但(dan)不(bu)平(ping)抑(yi)價(jia)格(ge)，反(fan)而(er)趁(chen)核(he)實(shi)糧(liang)食(shi)倉(cang)儲(chu)之(zhi)機(ji)抓(zhua)緊(jin)補(bu)庫(ku)
，實(shi)際(ji)上(shang)對(dui)市(shi)場(chang)糧(liang)價(jia)起(qi)到(dao)了(le)抱(bao)薪(xin)救(jiu)火(huo)的(de)作(zuo)用(yong)，加(jia)劇(ju)了(le)糧(liang)食(shi)市(shi)場(chang)的(de)波(bo)動(dong)。

　　糧liang食shi市shi場chang之zhi所suo以yi出chu現xian中zhong央yang政zheng策ce和he地di方fang政zheng府fu的de逆ni向xiang調tiao控kong現xian象xiang，主zhu要yao是shi因yin為wei雙shuang方fang追zhui求qiu的de政zheng策ce目mu標biao不bu同tong，彼bi此ci的de效xiao用yong函han數shu差cha異yi較jiao大da。從cong政zheng府fu角jiao度du來lai看kan，糧liang食shi安an全quan主zhu要yao表biao現xian為wei全quan體ti社she會hui成cheng員yuan共gong同tong享xiang有you的de全quan國guo性xing公gong共gong產chan品pin。在zai“分灶吃飯”的財稅體製下
，中央政府出於維護國家主權獨立、保持社會穩定的政治考慮，抓糧食安全的動力足

、主動性強。地方政府從政治上通過“糧食省長負責製”的委托―代理鏈條，接受中央政府委托來抓糧食安全
，動力小
、消極被動。地方政府從某種程度上也屬於“經濟人”

，主zhu要yao目mu標biao之zhi一yi就jiu是shi追zhui求qiu地di方fang財cai政zheng收shou入ru最zui大da化hua，抓zhua糧liang食shi安an全quan不bu僅jin難nan以yi增zeng加jia財cai政zheng收shou入ru，而er且qie加jia大da了le財cai政zheng支zhi出chu。當dang一yi個ge地di區qu糧liang食shi安an全quan有you了le保bao障zhang之zhi後hou
，若ruo再zai擴kuo大da糧liang食shi生sheng產chan和he儲chu備bei，隻zhi能neng增zeng加jia其qi他ta地di區qu居ju民min的de糧liang食shi安an全quan效xiao用yong
，財cai政zheng支zhi出chu卻que要yao由you當dang地di政zheng府fu替ti中zhong央yang政zheng府fu或huo其qi他ta地di區qu政zheng府fu承cheng擔dan，這zhe種zhong讓rang某mou個ge地di方fang政zheng府fu長chang期qi為wei國guo家jia做zuo貢gong獻xian的de“捐贈式”政zheng策ce安an排pai是shi不bu可ke持chi續xu的de。因yin此ci，在zai現xian行xing糧liang食shi政zheng策ce和he政zheng治zhi體ti製zhi下xia，當dang糧liang食shi市shi場chang過guo剩sheng或huo短duan缺que時shi，中zhong央yang政zheng府fu與yu地di方fang政zheng府fu博bo弈yi的de結jie果guo就jiu是shi逆ni向xiang調tiao控kong。

　　四、儲備糧代儲製度不規範

，國有糧食企業儲備效率低下

　　中國儲備糧的代儲製度很不完善。目前
，中央直屬儲備庫直接管理的中央儲備糧隻有30%左右
，70%左右的中央儲備糧都由地方糧庫代管。但是，地方糧庫代管中央儲備糧存在著兩個比較明顯的問題：一是委托―代理關係不規範；ershiweituorenhedailirenzhijiancunzaixinxibuduicheng，dangdailirendelijidongjiheweituorenyudailirenzhijiandexinxibuduichengtongshicunzaishi
，jiuhuizailiangzhezhijiandeweituo―代理關係中產生非協作
、低di效xiao率lv的de問wen題ti。中zhong國guo當dang前qian的de中zhong央yang儲chu備bei糧liang代dai儲chu問wen題ti也ye是shi如ru此ci，大da多duo數shu代dai儲chu庫ku沒mei有you經jing過guo嚴yan格ge的de資zi格ge認ren定ding，代dai儲chu中zhong央yang儲chu備bei糧liang時shi不bu是shi通tong過guo公gong開kai招zhao標biao的de形xing式shi進jin行xing的de。由you此ci造zao成cheng了le信xin息xi不bu對dui稱cheng，中zhong央yang儲chu備bei糧liang管guan理li總zong公gong司si及ji其qi分fen支zhi機ji構gou對dui代dai儲chu庫ku的de資zi產chan、財務狀況和承儲條件不太了解，致使有些儲備糧裝在交通不便
、設she施shi較jiao差cha的de糧liang庫ku，有you些xie甚shen至zhi裝zhuang在zai管guan理li水shui平ping較jiao低di的de臨lin時shi收shou儲chu倉cang庫ku。前qian幾ji年nian連lian續xu發fa生sheng的de幾ji起qi代dai儲chu庫ku儲chu備bei糧liang虧kui庫ku，或huo未wei經jing批pi準zhun銷xiao售shou儲chu備bei糧liang，甚shen至zhi動dong用yong儲chu備bei糧liang炒chao期qi貨huo等deng事shi件jian
，一yi定ding程cheng度du上shang反fan映ying了le地di方fang代dai儲chu庫ku未wei經jing良liang好hao的de考kao察cha和he認ren定ding，以yi及ji沒mei有you嚴yan格ge的de製zhi度du約yue束shu等deng問wen題ti。

　　本課題組2006年nian在zai東dong部bu某mou主zhu產chan省sheng調tiao研yan時shi
，一yi家jia大da型xing民min營ying企qi業ye表biao示shi，民min營ying企qi業ye參can與yu國guo家jia糧liang食shi儲chu備bei，僅jin靠kao財cai政zheng的de儲chu備bei補bu貼tie就jiu能neng賺zhuan錢qian，而er且qie隻zhi要yao按an現xian行xing國guo家jia儲chu備bei糧liang補bu貼tie的de八ba折zhe標biao準zhun獲huo得de補bu貼tie，就jiu願yuan意yi自zi建jian糧liang庫ku專zhuan門men從cong事shi國guo家jia糧liang食shi儲chu備bei。某mou市shi糧liang食shi局ju的de一yi位wei幹gan部bu也ye認ren為wei，民min營ying企qi業ye隻zhi要yao得de到dao國guo家jia儲chu備bei糧liang補bu貼tie的de八ba折zhe甚shen至zhi更geng低di
，就jiu能neng為wei國guo家jia建jian倉cang儲chu糧liang。低di成cheng本ben的de原yuan因yin在zai於yu民min營ying糧liang食shi企qi業ye比bi國guo有you糧liang食shi企qi業ye儲chu備bei效xiao率lv高gao。